Naar inhoud

KNACK: Grens tussen federale bevoegdheden en die van de deelstaten valt niet perfect af te bakenen

9 augustus 2020 – Frédéric Amez – www.knack.be

Frederic Amez staat stil bij de soms versnipperde bevoegdheidsverdeling in ons land. Hij pleit ervoor om in conflicten over bevoegdheden in ons land, het federale niveau te laten primeren boven dat van de deelstaten.

In een federale staat is het niet zo vanzelfsprekend om te spreken over een normenhiërarchie. In de klassieke rechtsleer luidt het dat één van de kenmerken van een federale staat precies is dat de normen die uitgevaardigd worden door de federale staat en de normen van de deelstaten (in België spreken we dan over de Gewesten en de Gemeenschappen) dezelfde juridische waarde hebben, elk in hun eigen bevoegdheidssfeer.

Exclusieve bevoegdheden: een karikatuur

In België is het principe van de nevengeschikte bevoegdheden tot in het absurde doorgetrokken. Het Grondwettelijk Hof heeft in zijn rechtspraak inderdaad het principe van de exclusieve bevoegdheden ontwikkeld. Op basis hiervan is de toekenning van een bevoegdheid aan een overheid, meteen van aard om alle andere overheden ter zake onbevoegd te maken, zelfs niet voor het nemen van maatregelen in de marge. Dit principe speelt ongeacht welk niveau een bevoegdheid kreeg: de federale staat, de Gemeenschap of het Gewest. Hier bestaan slechts enkele uitzonderingen op, zoals de financiering van wetenschappelijk onderzoek of de uitoefening van zgn. "impliciete bevoegdheden"

Nochtans berust het principe van exclusieve bevoegdheden op een fictie. Een fictie die ervan uitgaat dat de politieke actiedomeinen altijd mooi omlijnd zijn en dat de realiteit zich altijd mooi schikt naar de bestaande bevoegdheidsindeling. Daardoor zou het altijd duidelijk zijn welk niveau normerend zou moeten optreden. De praktijk leert ons echter iets anders. Zeker wanneer bepaalde bevoegdheidsdomeinen versnipperd zijn tussen de verschillende niveaus. Zo is bijvoorbeeld dierenwelzijn een regionale bevoegdheid, terwijl alles wat de gezondheid van dieren aangaat, dan weer federaal is.

Hoe concreet het onderscheid hiertussen maken? Hoe kunnen we er ooit voor zorgen dat een regionaal decreet inzake dierenwelzijn zich niet deels begeeft op het terrein van de dierengezondheid, of omgekeerd? Om een ietwat coherente regelgeving te bekomen over de leefomstandigheden en de behandeling van dieren, is dan een samenwerkingsakkoord nodig tussen de federale overheid, bevoegd voor hun gezondheid, en de regio's, bevoegd voor hun welzijn. Het sluiten van zo'n akkoord kost tijd. Er zijn voorbeelden van gevallen waar dit meer dan 10 jaar aansleept. En dikwijls stellen we dan vast dat uiteindelijk een gelijkaardige regeling in de verschillende regio's tot stand komt op vlak van dierenwelzijn, nu deze zich moeten enten op de federale regels die, op vlak van de dierengezondheid, voor iedereen dezelfde zijn.

Realisme

Een meer realistische bevoegdheidsverdeling is nochtans mogelijk. In plaats van zich de illusie te koesteren dat de grens tussen federale bevoegdheden en bevoegdheden van de deelstaten perfect af te bakenen valt, zou men beter aanvaarden dat bevoegdheidsdomeinen nu eenmaal kunnen overlappen. In België dient een bevoegdheidsconflict tussen de federale overheid en de Gemeenschappen of Gewesten altijd te worden beslecht door een oordeel dat één van beiden bevoegd acht en de andere niet. Zou het niet beter zijn om te accepteren dat beide conflictueuze normen in feite evenwaardig zijn, maar dat in een dergelijk geval de ene boven de andere moet primeren?

 

We kunnen inspiratie vinden bij andere federale landen. Zwitserland, Duitsland en Canada kennen allemaal de primauteit van de federale wet. Volgens dit principe is het mogelijk dat en federale norm en de norm van een kanton, een Land of provincie allemaal in overeenstemming zijn met de Grondwet, maar toch onderling in conflict met elkaar. Dat is bijvoorbeeld het geval wanneer twee tegenstrijdige normen van toepassing zijn op eenzelfde situatie, maar op basis van verschillende bevoegdheidsgrondslagen. In zo'n geval primeert de federale norm en moet de deelstatelijke norm wijken. Het is op deze wijze dat bijvoorbeeld artikel 49 van de Zwitserse Grondwet begrepen moet worden dat stelt: 'Het federaal recht primeert op het kantonnaal recht dat daarmee in tegenspraak is. De Confederatie waakt erover dat de Kantons het federaal recht in acht nemen.' In Duitsland lezen we in artikel 31 van de Grondwet: 'Het Bondsrecht gaat voor op het recht van het Land.' En in Canada is dit principe met gezond verstand ontwikkeld in de rechtspraak van het opperste rechtscollege.

De primauteit van de federale wet in de Grondwet

Het inschrijven van het principe van de primauteit van de federale wet in onze Grondwet zou een aantal voordelen met zich meebrengen.

Ten eerste zou dit beter aansluiten op de realiteit: een bepaalde situatie kan niet altijd mooi in een bepaald bevoegdheidsdomein worden ondergebracht. Zij kan tegelijk onder verschillende bevoegdheidsdomeinen ressorteren : dierenwelzijn en dierengezondheid, mobiliteit en milieu, gezondheidszorg en sport, huisvesting en burgerlijk recht, enz. ... In deze situaties zou het welkom zijn, mocht de federale wet primeren zonder dat daarom de norm uitgevaardigd door de Gemeenschap of het Gewest daarom noodzakelijkerwijze ongrondwettelijk zou worden verklaard.

Ten tweede zou dit principe de federale overheid toelaten om tussen te komen in dossiers waarin de Gemeenschappen en/of de Gewesten niet in staat blijken om overeenstemming te bereiken. Vandaag vereisen tal van regelgevingen al het uitwerken van een samenwerkingsakkoord tussen de Gemeenschappen en de Gewesten.

Meer dan eens komt het voor dat het uitblijven van overeenstemming ertoe leidt dat er geen regelgeving tot stand komt, waardoor België niet voldoet aan zijn internationale verplichtingen. In zo'n geval zou de federale overheid moeten kunnen tussenkomen op basis van haar bevoegdheid inzake internationale betrekkingen, zonder daarom te moeten wachten op een akkoord tussen de andere overheden. Men zou ook kunnen voorzien dat, indien niet binnen een bepaalde termijn een samenwerkingsakkoord tot stand komt, de bevoegdheid van rechtswege toekomt aan de federale overheid.

Op die manier zou het invoeren van het principe van de primauteit van de federale wet in onze Grondwet een enorme stap vooruit zijn op weg naar een grotere efficiëntie en samenhang van onze instellingen.