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KNACK: Donnons à l'autorité fédérale les moyens d'agir dans l'intérêt de tous

9 août 2020 – Frédéric Amez – www.knack.be

Frédéric Amez évoque le morcellement des compétences dans notre pays. Selon lui, en cas de conflit de compétences, il convient de faire primer le niveau fédéral sur les collectivités fédérées.

Dans un État fédéral, parler de hiérarchie des normes ne semble pas aller de soi. La doctrine classique enseigne en effet que l'une des caractéristiques de l'État fédéral est que les normes édictées par les collectivités fédérées (soit, en Belgique, les communautés et les régions) ont la même valeur juridique que celles édictées par l'autorité fédérale, chacune dans leur domaine de compétences.

L'exclusivité des compétences : une caricature

En Belgique, ce principe dit d' « équipollence des normes » est poussé jusqu'à la caricature. La Cour constitutionnelle a en effet développé dans sa jurisprudence un principe « d'exclusivité des compétences » selon lequel une fois une compétence attribuée à un législateur (fédéral, régional ou communautaire), les autres législateurs sont de plein droit incompétents pour y intervenir, même à la marge. Seules quelques exceptions sont à signaler, comme le financement de la recherche scientifique ou l'exercice des compétences dites « implicites ».

Ce principe d'exclusivité des compétences repose cependant sur une fiction. Cette fiction veut que les domaines d'action politique soient hermétiquement cloisonnés, et qu'une norme juridique se rattache forcément à l'un ou à l'autre d'entre eux, ne pouvant relever de plus d'un domaine à la fois. La réalité montre pourtant le contraire, certainement dans un État où les compétences sont particulièrement morcelées entre les niveaux de pouvoirs. Par exemple, le bien-être animal est une compétence régionale alors que la santé animale est une compétence fédérale. Comment faire concrètement la différence entre les deux matières ? Comment établir avec certitude si un décret régional relatif au bien-être animal n'empiète pas sur la compétence fédérale de la santé animale, ou l'inverse ? Obtenir une législation cohérente sur les conditions de vie et de traitement des animaux suppose un accord de coopération entre l'autorité fédérale compétente pour leur santé et les régions compétentes pour leur bien-être. La conclusion d'un tel accord peut prendre plus de dix ans et débouche presque nécessairement sur des législations régionales similaires en matière de bien-être animal, puisque devant s'accommoder de la même législation fédérale sur la santé animale.

Réalisme

Une approche plus réaliste de la répartition des compétences est pourtant possible. Au lieu de se bercer de l'illusion que les domaines de compétence de l'autorité fédérale et des collectivités fédérées sont étanches, il faut accepter l'idée d'un possible chevauchement entre ces domaines. En Belgique, un conflit de compétence entre le législateur fédéral et un législateur régional ou communautaire doit nécessairement se résoudre en disant que l'un est compétent et l'autre pas. Ne serait-il pas plus sain d'admettre que les deux normes en conflit sont également valides, mais que dans un pareil cas, il faut que l'une prime l'autre ?

D'autres États fédéraux peuvent nous inspirer. La Suisse, l'Allemagne et le Canada connaissent le principe de primauté du droit fédéral. Selon ce principe, il est possible qu'une norme fédérale et une norme d'un canton, d'un Land ou d'une province soient également conformes à la Constitution mais néanmoins en conflit entre elles. C'est par exemple le cas lorsque les deux normes contradictoires s'appliquent à une même situation, mais sur base de compétences différentes. Si une norme fédérale est en conflit avec une norme fédérée alors qu'elles sont toutes les deux conformes à la Constitution, le principe de primauté du droit fédéral s'applique : la norme fédérée doit être écartée. C'est ainsi que doivent se comprendre l'article 49 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse (« Le droit fédéral prime le droit cantonal qui lui est contraire. La Confédération veille à ce que les cantons respectent le droit fédéral ») et l'article 31 de la Loi fondamentale allemande (« Bundesrecht bricht Landesrecht »). Au Canada, c'est la Cour suprême qui a, avec bon sens, développé ce principe dans sa jurisprudence.

La primauté du droit fédéral dans la Constitution

L'inscription du principe de primauté du droit fédéral dans la Constitution belge présenterait un certain nombre d'avantages.

Premièrement, ce principe correspond à la réalité : une situation donnée ne relève pas nécessairement d'un seul domaine de compétence. Elle peut relever de plusieurs domaines de compétence à la fois : santé et bien-être animal, mobilité et environnement, santé publique et sports, politique du logement et droit civil, etc... Dans ces situations, il convient que le droit fédéral prime, sans que le droit régional ou communautaire soit nécessairement déclaré inconstitutionnel.

Deuxièmement, ce principe permettrait à l'autorité fédérale d'intervenir dans des dossiers où les collectivités sont incapables de s'accorder. L'exercice de nombreuses compétences nécessitent la conclusion d'accords de coopération entre régions et communautés. Lorsque ces accords s'avèrent politiquement impossibles et que leur absence met, par exemple, en péril le respect des obligations internationales de la Belgique, l'autorité fédérale doit pouvoir agir sur base de sa compétence en matière de relations internationale, sans attendre la conclusion d'un hypothétique accord entre régions et communautés. Il pourrait aussi être prévu que si un accord obligatoire de coopération n'est pas conclu dans un délai donné, la compétence revient de plein droit à l'autorité fédérale.

L'introduction du principe de primauté du droit fédéral dans le fédéralisme belge serait ainsi un grand pas vers plus de cohérence et d'efficacité des institutions.