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Le confédéralisme n'est pas la solution: c'est le problème

22 avril 2021 – Centre d'études B Plus Studiedienst

Le discours séparatiste se fonde sur de fausses prémisses. On peut même parler de mythes obstinément entretenus. B Plus propose d'en examiner quelques uns de plus près et de montrer leur caractère fallacieux.

La N-VA veut transformer notre État fédéral en une confédération. Le confédéralisme serait la solution à la structure institutionnelle complexe de la Belgique. Cette proposition ni sérieuse, ni réaliste.

TOUT COMMENCE PAR DES DÉFINITIONS CORRECTES

Une fédération se compose d'une autorité centrale et d'un certain nombre d'entités fédérées. Ces régions, ou États fédérés, disposent d'un certain degré d'autonomie, de compétences propres, de leur propre parlement et de leur propre gouvernement. Dans leur domaine de compétences, les actes juridiques des entités fédérées (en Belgique : les décrets et les ordonnances) ont force de loi. L'équilibre des pouvoirs entre le gouvernement central et les entités fédérées est fixé par la Constitution.

Il existe 196 États indépendants reconnus dans le monde. 27 d'entre eux sont actuellement des fédérations. Il ne s'agit pas d'exceptions exotiques, mais d'États qui comptent au niveau international, comme les États-Unis, la Suisse, le Canada, l'Allemagne, l'Autriche, l'Australie, ... et bien sûr la Belgique.

Selon la définition internationalement acceptée, une confédération est un partenariat entre deux ou plusieurs États souverains qui décident par traité de ce qu'ils veulent faire ensemble ou non. Certaines personnes, dont un certain nombre de politologues, préfèrent définition "moderne" de la confédération en tant que fédéralisme extrêmement décentralisé. Mais ce n'est pas correct. Wouter PAS (constitutionnaliste, KU Leuven) écrit : "Une confédération ne peut pas être créée en prévoyant un large transfert de compétences au sein d'un État par le biais d'une constitution (fédérale). Une confédération nécessite une fondation par les États au sens du droit international. "

La définition alternative, et erronée, de la confédération comme un fédéralisme largement décentralisé est utilisée abusivement par les séparatistes pour cacher leur véritable objectif. Selon l'article 1er des statuts de N-VA, celui-ci est toujours "une république indépendante de Flandre, État membre d'une Union européenne démocratique". La N-VA souhaite réellement un État flamand indépendant, et pas seulement un fédéralisme "extrême".

LE MODÈLE CONFÉDÉRAL DE LA N-VA

Dans le "modèle confédéral" de la N-VA, la Flandre et la Wallonie conclueraient un "traité constitutionnel", dans lequel elles préciseraient les compétences limitées que l'autorité confédérale exercerait encore. Cela comprendrait (une partie de) la politique de sécurité, la défense, les affaires étrangères et la charge de la dette publique, du moins pour autant que les deux parties soient d'accord sur ce point. Si l'un des deux nouveaux États, souhaitait, par exemple, toujours avoir sa propre défense, il en serait ainsi. Dans cette constellation, la Flandre et la Wallonie disposeraient d'une autonomie constitutionnelle. Les élections fédérales, belges, seraient supprimées. La Flandre et la Wallonie délègueraient chacune un certain nombre de parlementaires au parlement belge. La Confédération de Belgique ne prélèverait plus ses propres impôts. Dans le modèle confédéral de la N-VA, Bruxelles-Capitale et la région de langue allemande bénéficieraient d'un "statut spécial".

De cette façon, la Belgique se limiterait à une coquille vide. La Belgique n'existerait plus que de nom. Au niveau belge, le contrôle démocratique normal (par la population) par le biais d'élections directes serait aboli. Il n'y aurait plus de parlement belge directement élu. Toutes les questions dépassant les frontières des États devraient être décidées au sein de comités de concertation. Sans unanimité, il n'y aurait pas de décision. À titre d'exemple, renvoyons au sommet européen de Madrid en 2019, où sont apparus quatre ministres belges du climat se chamaillant. Dans une Belgique confédérale, cette triste image risque de devenir la règle, parce que l'UE ne connaît qu'un État membre: la Belgique. Selon l'économiste Willem SAS (KU Leuven, Université de Stirling), "la Commission européenne continuera à exiger un budget unique de la Belgique. Il importe peu à l'Europe que les États membres soient des fédérations, des confédérations ou même des républiques bananières. Si la Wallonie devait s'endetter très lourdement, la Flandre devrait alors compenser, sinon nous serons tous en difficulté" (Knack, 30 décembre 2019).

Les États confédérés belges devront donc toujours trouver un consensus. La Belgique ne pourra prendre position qu'à la condition que tous les ministres et gouvernements soient d'accord. Si aucun accord n'est trouvé entre les États confédérés belges, la Belgique devra s'abstenir dans les instances européennes et ne pourra pas fonctionner comme un membre à part entière de l'Union. De membre fondateur, apprécié et actif de l'Union, la Belgique deviendrait un spectateur passif. Et si nous, en tant que Belgique, ne sommes plus en mesure de faire entendre notre voix dans l'UE, ce sera au détriment de tous les Belges. L'union fait la force. La désunion, en revanche, fait l'impuissance.

Une confédération se fondant sur un traité, elle peut être résiliée unilatéralement par chacun des partenaires. Supposons que l'un des États membres choisisse de ne pas coopérer du tout avec les autres. La confédération de Belgique cesserait tout simplement d'exister. Citons à nouveau Wouter PAS (KU Leuven) : "Dans une confédération, le transfert de souveraineté à la confédération est révocable à tout moment. Les États ont toujours la possibilité de faire sécession." Le séparatisme recherché par la N-VA serait alors bientôt une réalité. Et c'est remarquable. Car selon un sondage post-électoral réalisé par Knack début janvier 2020, il n'y a absolument aucune majorité parmi les électeurs de la N-VA et du Vlaams Belang en faveur d'une scission de la Belgique. Au contraire. Seule une petite minorité serait favorable à la fin de la Belgique. En général, au niveau flamand, seuls 16% de la population serait favorables au séparatisme.

ET QUid DE BRUXELLES ?

Dans le modèle de la N-VA, Bruxelles bénéficierait d'un "statut spécial". Elle ne deviendrait donc pas un État membre distinct de la confédération belge. Les Bruxellois auraient la possibilité de choisir entre la Flandre et la Wallonie pour tous les aspects personnels (soins de santé, allocations familiales, pensions, allocations d'invalidité, chômage, aide sociale,...). Les Bruxellois choisiraient également individuellement s'ils relèvent du système d'impôt sur le revenu des personnes physiques flamand ou wallon. Il serait donc parfaitement possible que deux collègues effectuant le même travail pour le même employeur à Bruxelles et percevant le même salaire brut reçoivent un salaire net, une pension, une allocation d'invalidité ou des allocations familiales différents en raison de leur "choix bruxellois".

Chaque jour, quelque 250.000 Flamands et 140.000 Wallons se rendent à Bruxelles pour y travailler. Michel Maus, professeur de droit fiscal à la VUB, explique à quoi ressemblerait la fiscalité pour eux dans une Belgique confédérale (VRT NWS, 9 janvier 2020) : "Le confédéralisme a quelques effets secondaires pervers 'inattendus' sur la fiscalité. Sur le plan fiscal, il faut savoir que la création d'États indépendants au sein d'une Belgique confédérale conduit à l'internationalisation de la fiscalité. Cela signifie qu'en termes de fiscalité, Bruxelles et la Wallonie devront être placées sur le même pied que, par exemple, les Pays-Bas et la France par rapport à la Flandre. La Flandre sera alors pieds et poings liés par les règles de la fiscalité internationale, ce qui n'est pas sans conséquences. Par exemple, les personnes qui vivent en Flandre mais travaillent à Bruxelles risquent d'être imposées deux fois sur les revenus de leur travail, une fois par l'État de leur résidence et une fois par celui de leur lieu de travail. Cette double imposition peut être résolue par la conclusion d'une convention de double imposition, mais selon les principes fiscaux internationaux, la convention doit prévoir que seul l'État du lieu de travail peut imposer le revenu, et non l'État de résidence".

La Flandre et la Wallonie risquent donc de perdre l'impôt sur les revenus du travail de leurs habitants travaillant à Bruxelles. Un modèle dans lequel les habitants de Bruxelles doivent choisir entre un système fiscal flamand ou wallon, le "choix bruxellois" du modèle N-VA, est utopique selon le professeur Maus.

Dans le modèle de la N-VA, Bruxelles serait autorisé à percevoir lui-même l'impôt sur les sociétés. Les entreprises qui disposent d'une succursale, d'un magasin, etc... à Bruxelles ou en Wallonie verront les bénéfices réalisés par ces implantations imposés à l'endroit où celles-ci trouvent. En conséquence, la Flandre et la Wallonie risquent de ne guère  bénéficier de l'impôt sur les sociétés.

L'INTERDÉPENDANCE ÉCONOMIQUE ENTRE LA FLANDRE, LA WALLONIE ET BRUXELLES

Le confédéralisme signifie également la séparation complète de la Flandre et de la Wallonie en termes socio-économiques. Chaque région aura son propre droit du travail, ses propres fiscalité et réglementations. Toutefois, il ne faut pas sous-estimer la forte interdépendance de la Flandre, de la Wallonie et de Bruxelles dans l'économie belge. Selon l'économiste Willem SAS , "la Banque nationale a récemment réalisé une étude sur l'interconnexion de l'économie belge. Comme les taux de chômage en Wallonie et à Bruxelles sont plus élevés qu'en Flandre, les gens supposent parfois qu'il s'agit également de deux économies. Ce n'est pas vrai du tout : de très nombreuses entreprises font des affaires des deux côtés de la frontière linguistique. Cette connexion est très intense. La N-VA affirme qu'il n'y a aucun problème à établir une ligne de démarcation entre elles, puisque toutes les entreprises doivent se conformer aux réglementations européennes. Mais la Belgique est avant tout une économie de services, et le secteur des services est peu réglementé par l'Europe. L'UE s'occupe principalement des marchandises. Tracer une telle frontière reviendrait à se couper le cœur avec un couteau et à prétendre que tout va bien" (Knack, 30 décembre 2019).

Nous avons tous vu, ces dernières années, combien il a été difficile de parvenir à un accord entre l'UE et le Royaume-Uni pour que ce dernier quitte le marché unique. Pendant des années, le Royaume-Uni a été politiquement paralysé et la société civile a été profondément divisée sur la question. Sans parler de l'impact désastreux de l'éclatement d'une communauté essentiellement économique après 50 ans d'intégration. Couper les liens socio-économiques qui existent en Belgique après presque 200 ans d'interdépendance ne sera pas moins destructeur.

DES EXEMPLES DE CONFÉDÉRATIONS QUI FONCTIONNENT ?

La N-VA cite l'Union européenne (UE) comme exemple d'une confédération qui fonctionne. Il y a au moins 3 objections à cette affirmation, notamment le fait que (1) l'UE ne correspond pas du tout au modèle confédéral prôné par la N-VA et que (2) tant ses partisans que ces adversaires doivent aujourd'hui conclure que l'UE connaît des ratés, ce qui rend difficile de la présenter comme un modèle. Enfin, (3) l'UE, contrairement à la Belgique, n'est pas caractérisée par la même dualité sous la forme d'une tension politique flamands/francophones.

Décrire l'UE comme une simple confédération n'est pas correct. L'UE est une association de coopération hybride qui contient à la fois des éléments "intergouvernementaux" (on pourrait dire "confédéraux") et "supranationaux" (on pourrait dire "fédéraux"). Cependant, la "Kompetenz-Kompetenz" (le pouvoir de déterminer la répartition des compétences) appartient toujours aux États membres, qui choisissent eux-mêmes de transférer ou non des compétences à l'Union. En outre, les États membres ont toujours le droit de se retirer unilatéralement de l'Union (cf. l'article 50 du traité sur l'Union européenne, invoqué par le Royaume-Uni dans le cas du Brexit). Toutefois, contrairement au parlement belge envisagé par le modèle confédéral de la N-VA, le Parlement européen est élu directement. L'UE peut également édicter des normes législatives directement applicables à ses citoyens (les règlements), alors que l'absence de cette possibilité est souvent considérée comme une caractéristique d'une confédération. Dans certaines matières, la prise de décision suit la règle de l'unanimité (ce qui est plutôt typique d'une confédération), tandis que dans un nombre croissant de matières, c'est la règle de la majorité qui s'applique (ce qui est plutôt typique d'une fédération). La Cour de justice de l'Union européenne veille à l'application uniforme du droit européen dans les États membres. En outre, il n'existe pas de véritables partis politiques européens et l'élection des membres du Parlement européen se passe dans le cadre des frontières nationales. En ce sens, les élections européennes sont, dans une certaine mesure, des élections nationales déguisées. Il s'agit là de caractéristiques que l'on attribuerait plus volontiers à une confédération.

Mais que les choses soient claires : l'UE est certainement plus qu'une confédération, même si elle n'est pas (encore ?) un véritable État fédéral.

La Belgique d'aujourd'hui présente déjà plusieurs caractéristiques d'une confédération. Si, dans l'Union européenne, ce sont précisément ces caractéristiques confédérales qui rendent si difficile une gouvernance rapide et efficace de l'Union, c'est également le cas dans notre pays.

La question plus large est donc de savoir si le confédéralisme est une forme de gouvernement viable. Sur les presque 200 États qui existent actuellement, pas un seul n'est une confédération réussie. Même si nous regardons les 50 dernières années, nous voyons beaucoup d'instabilité et de tentatives ratées :

Confederation

Période

États

Union des Républiques arabes

1972-1984

Égypte, Syrie et  Libye

République arabe islamique

1973-1974

Libye et Tunesie

Sénégambie

1982–1989

Sénégal et Gambie

Serbie-Monténégro

2003–2006

Serbie et Monténégro

Il n'existe actuellement aucune confédération fonctionnelle dans le monde occidental. La dernière en Europe a été la Serbie-Monténégro qui a succédé à la fédération yougoslave. Toutefois, cette confédération s'est effondrée après seulement trois ans, lorsque le Monténégro a résilié unilatéralement le traité confédéral en 2006.

La Suisse est régulièrement citée comme un exemple de confédération contemporaine, ce qui relève soit de l'ignorance, soit de la mauvaise foi. La Suisse contemporaine est bien un État fédéral. Le site officiel du gouvernement suisse indique bien que la Suisse n'utilise le nom de "confédération" que pour des raisons historiques. Les cantons ne sont plus des États indépendants depuis 1848. Après une courte guerre civile, la confédération s'est transformée en fédération en 1848. En tant que fédération, la Suisse présente aujourd'hui de nombreuses caractéristiques fédérales, dont certaines sont mêmes absentes en Belgique : des partis fédéraux, des médias fédéraux, une constitution fédérale, une cour constitutionnelle fédérale, etc...

ARTICLE 35 DE LA CONSTITUTION

L'article 35 de la Constitution belge revient régulièrement dans les discussions sur le confédéralisme. Le paragraphe 1er de cet article dispose que : "L'autorité fédérale n'a de compétences que dans les matières que lui attribuent formellement la Constitution et les lois portées en vertu de la Constitution même." Cet cet article n'a cependant rien à voir avec le confédéralisme. L'article 35 de la Constitution donne effectivement la compétence résiduelle aux entités fédérées, alors qu'elle relève aujourd'hui de l'autorité fédérale. Dans les États fédéraux l'octroi de la compétence résiduelle aux entités fédérées est cependant la règle plutôt que l'exception. C'est le cas en Allemagne et en Suisse, par exemple. Mais cela n'en fait pas des confédérations pour autant.

La mise en œuvre de l'article 35 ne modifierait pas non plus le fait que le pouvoir constituant se situe au niveau fédéral, y compris la Kompetenz-Kompetenz (le pouvoir de déterminer la répartition des compétences).

En outre, bien que cet article figure dans la Constitution depuis 1993, il n'est pas encore entré en vigueur. Pour cela, il faudrait d'abord une loi spéciale, c'est-à-dire une loi adoptée à la majorité des deux tiers et à la majorité dans chaque groupe linguistique (cf. art. 4, alinéa 3, de la Constitution). L'"activation" de l'article 35 nécessiterait l'établissement d'une liste exhaustive des compétences fédérales. Parvenir à un accord politique sur une telle liste serait tout sauf facile. Même si un tel accord devait être trouvé, l'activation de l'article 35 n'est pas une panacée. Après tout, même dans des pays comme l'Allemagne et la Suisse, il y a encore régulièrement des discussions sur la délimitation des compétences. L'activation de l'article 35 de la Constitution n'est donc (1) pas une solution miracle et (2) ne fait pas en soi de la Belgique une confédération.

CONCLUSION

La conclusion est que le citoyen ne doit pas être induit en erreur par la confusion qui règne parfois sur la véritable signification du terme "confédéralisme". Une confédération n'est qu'une association plus ou moins lâche entre des États indépendants. Les confédérations n'ont généralement pas une longue durée de vie. Nulle part. Une confédération n'est pas une structure stable. Il s'agit généralement d'une étape intermédiaire sur la voie qui mène de l'indépendance à la formation d'une fédération, ou d'un État unitaire ou fédéral à la pleine indépendance des entités fédérées. Les États-Unis d'Amérique sont un exemple notoire d'une confédération qui est devenue une fédération. Les différents États ont d'abord travaillé ensemble sur la base des Articles de la Confédération, mais la confédération s'est rapidement effondrée en raison d'un manque d'efficacité et de consensus. En 1787, c'est une union fédérale qui a été établie.

Dans la mesure où l'Union européenne est considérée comme une confédération, cette structure n'est pas non plus stable. Dans les années à venir, l'UE évoluera probablement vers plus ou moins d'intégration.

Les exemples les plus récents de confédérations se sont effondrés après seulement quelques mois ou années. S'il n'existe pas d'exemple contemporain d'une confédération stable et efficace dans les quelques 200 pays du monde, pourquoi la N-VA propose-t-elle cela ?

Selon l'historien  Bruno DE WEVER, le confédéralisme "servira de cadre aux négociations et aux compromis sur une nouvelle réforme de l'État, une nouvelle étape dans le lent démantèlement de l'État fédéral belge" (De Standaard, 23 janvier 2016).

Jan JAMBON a été très clair sur les intentions de la N-VA lors de sa conférence d'ouverture à UGent le 15 octobre 2019. À propos du séparatisme, il a laissé échapper que : "il n'y a pas encore le début d'une majorité pour cela, pas même en Flandre. Tout au plus 20 % le veulent. Aujourd'hui, il n'est donc pas sur la table des négociations. Le confédéralisme peut nous sortir de l'impasse. Mais à long terme, une Flandre indépendante est la solution."

Dans les États où vivent plusieurs groupes de population ou communautés linguistiques, et c'est le cas dans un grand nombre d'États, le fédéralisme est souvent la forme de gouvernement choisie. Il donne l'autonomie nécessaire aux États fédérés, sous l'égide d'un gouvernement central. De nombreuses fédérations actuelles sont des États qui fonctionnent bien. Dans de nombreux pays, le fédéralisme fonctionne bien, même avec des États fédérés où des majorités politiques diverses, voire opposées, exercent le pouvoir au niveau régional. Il suffit de penser à l'Allemagne et aux États-Unis.

N'oublions pas que la Belgique n'a été transformée que récemment en un État fédéral. Ce n'est que depuis 1993 et la 4e réforme de l'État que notre Constitution dispose que la Belgique est un État fédéral composé de communautés et de régions.

Cependant, nous avons toujours négligé de renforcer les fondations de la maison belge avant de la reconstruire. Cette reconstruction est également devenue une voie à sens unique dans la mesure où les Belges ont déjà adopté six réformes de l'État, ne faisant à chaque fois que renforcer l'autonomie des entités fédérées. Ces réformes n'ont certainement pas toujours débouché sur une administration plus efficace. En outre, contrairement à d'autres États fédéraux, la Belgique manque de certains mécanismes centripètes essentiels pour promouvoir la cohésion. C'est un problème pour lequel B Plus veut offrir une solution, notamment par le biais des 8 principes qui figurent dans notre Pacte pour la Belgique. Considérant les personnes et les organisations qui ont déjà signé ce pacte, on peut dire qu'il s'agit d'un document représentatif. Il bénéficie d'un large soutien parmi les familles politiques représentées dans tout le pays ainsi que dans la société en général.

Notre pays a toutes les chances de devenir un État fédéral à part entière. Cela doit être l'objectif. L'analyse coûts-bénéfices d'une aventure confédérale penche du côté négatif pour la Flandre, pour la Wallonie et pour Bruxelles. Le confédéralisme n'est pas une solution. Au contraire, cela ne ferait qu'aggraver le problème. Mais pour certains, c'est exactement là l'objectif.

Sources:

J.-F. ABBELOOS, Het schone aan onze job is dat vandaag niemand tevreden is”, De Standaard, 15 octobre 2019

F. AMEZ, “L'article 35 de la Constitution: un slogan, mais pas une solution miracle", Le Vif.be, 25 août 2020.

M. MAUS, "In een confederaal België riskeert de Vlaming dubbele belasting te betalen", VRT NWS, 9 janvier 2020.

N-VA, "Confederalisme"

W. PAS, “Confederale elementen in de Belgische federatie”, Tijdschrift voor Bestuurswetenschappen & Publiekrecht, 2009/2, 67-84.

W. SAS, "Het geld is níét op", Knack.be, 30 décembre 2019.

T. .ZWAENEPOEL, "België is nog geen confederatie, maar wel al verziekt door het confederale virus", Knack.be, 25 juillet 2020.