Confederalisme is geen oplossing: het is het probleem

De N-VA wil onze federatie omvormen naar een confederatie. Confederalisme zou dé oplossing zijn voor het soms moeilijke staatsbestel dat we in België kennen. Die stelling is niet ernstig en ongeloofwaardig.

ALLES BEGINT MET CORRECTE DEFINITIES

Een federatie bestaat uit één centrale overheid en een aantal deelgebieden. Deze regio’s of deelstaten hebben een bepaalde mate van zelfstandigheid, eigen bevoegdheden, een eigen parlement en een eigen regering. In hun bevoegdheidsgebied hebben de rechtshandelingen van de deelstaten (in België: de decreten en de ordonnanties) kracht van wet. Het machtsevenwicht tussen de centrale overheid en de deelgebieden is vastgelegd in de Grondwet.

Op wereldschaal zijn er 196 erkende onafhankelijke staten. 27 daarvan zijn op dit moment federaties. Het gaat dan niet over exotische uitzonderingen, maar over staten die tellen op internationaal vlak, zoals de Verenigde Staten, Zwitserland, Canada, Duitsland, Oostenrijk, Australië,… en natuurlijk ook België.

Volgens de internationaal geldende definitie is een confederatie een samenwerkingsverband tussen twee of meer onafhankelijke soevereine staten die vervolgens bij verdrag beslissen wat ze samen willen doen, en wat niet. Sommigen, ook een aantal politicologen, omschrijven confederalisme in een “moderne definitie” als doorgedreven federalisme. Dat klopt echter niet. Wouter PAS (expert grondwettelijk recht, KU Leuven) schrijft hierover: “Een confederatie kan niet gecreëerd worden door binnen een staat te voorzien in een ver doorgedreven overdracht door de (federale) grondwet van bevoegdheden. Een confederatie vereist een “stichting” door de constituerende staten, die staten in internationaalrechtelijke zin zijn.”

Die alternatieve, en foutieve, definitie van doorgedreven federalisme wordt misbruikt door separatisten om hun ware doel te verbergen. Volgens artikel 1 van de partijstatuten van de N-VA is dat nog steeds: “[een] onafhankelijke republiek Vlaanderen, lidstaat van een democratische Europese Unie”. De N-VA wil dus wel degelijk een onafhankelijke Vlaamse staat en niet louter een doorgedreven federalisme.

HET CONFEDERAAL MODEL VAN N-VA

Volgens het “confederaal model van N-VA” sluiten Vlaanderen en Wallonië een Grondverdrag, waarin ze opnemen welke beperkte bevoegdheden de confederale overheid zal uitoefenen. Het zou dan gaan om (een gedeelte van) het veiligheidsbeleid, defensie, buitenlandse zaken en de afbouw van de staatsschuld, voor zover beide partijen daarover eens zijn tenminste. Wenst één van die twee nieuwe staten bijvoorbeeld toch een eigen defensie, dan zal dat zo zijn. Vlaanderen en Wallonië beschikken in deze constellatie over de grondwetgevende autonomie. De federale, Belgische, verkiezingen worden afgeschaft. Vlaanderen en Wallonië vaardigen elk een aantal parlementsleden af naar het Belgische parlement. De Confederatie België heft geen eigen belastingen meer. In het confederaal model van N-VA krijgen Brussel-Hoofdstad en de Duitstalige regio een “bijzonder statuut”.

Zo wordt België uitgehold tot een lege doos. België bestaat dan eigenlijk enkel nog in naam. Op Belgisch niveau wordt de normale democratische controle (door het volk) via rechtstreekse verkiezingen opgeheven. Er zou immers geen rechtstreeks verkozen Belgisch parlement meer zijn. Alle thema’s die de (deel)staatgrenzen overstijgen, zullen in overlegcomités beslist moeten worden. Als er geen unanimiteit is, is er geen beslissing. Bij wijze van voorbeeld, kunnen we verwijzen naar de Europese top in Madrid in 2019, waar 4 kibbelende Belgische klimaatministers hun opwachting maakten. Dit dreigt in een confederaal België het beeld te worden voor álle bevoegdheden. Want de EU kent enkel de lidstaat België. Econoom Willem SAS (KU Leuven, University of Stirling) verwoordde het zo : “De Europese Commissie zal van België één begroting blijven eisen. Het maakt voor Europa niet uit of de lidstaten een federatie, confederatie of zelfs een bananenrepubliek zijn. Als Wallonië zich heel diep in de schulden zou steken, dan moet Vlaanderen dat compenseren of we komen met z’n allen in de problemen” (Knack, 30 december 2019).

De Belgische deelstaten zullen dus altijd een consensus moeten zoeken. België zal immers maar een standpunt kunnen innemen op voorwaarde dat alle ministers en regeringen overeenstemming bereiken. En komt er geen akkoord tussen de Belgische deelstaten, dan moet België zich onthouden op Europese vergaderingen en niet kunnen functioneren als volwaardig lid van de Europese Unie. Als stichtend, gewaardeerd en actief lid van de Unie, zal België dan vervellen tot een passieve toeschouwer. En als we als België onze stem niet meer kunnen laten horen in de EU is dat nadelig voor álle Belgen. Eendracht maakt macht. Verdeeldheid daarentegen maakt onmacht.

Aangezien een confederatie stoelt op een verdrag, kan het ook gewoon eenzijdig opgezegd worden door elk van de partners. Stel dat één van de lidstaten ervoor kiest om helemaal niets meer samen te doen met de rest. Dan houdt de confederatie België eenvoudigweg op te bestaan. We citeren opnieuw Wouter PAS (KU Leuven): “In een confederatie is de overdracht van soevereiniteit naar de confederatie op elk ogenblik herroepbaar. De staten beschikken steeds over de mogelijkheid van afscheiding of secessie.” Het door N-VA nagestreefde separatisme zou dan al snel een feit zijn. En dat is opmerkelijk. Want volgens een postelectoraal onderzoek van Knack van begin januari 2020 is er zelfs onder de kiezers van de N-VA en het Vlaams Belang absoluut geen meerderheid voor een Belgische boedelscheiding. Integendeel. Slechts een kleine minderheid zou gewonnen zijn voor het einde van België. In het algemeen op Vlaams niveau bekeken, zou slechts 16 % pro separatisme zijn.

EN WAT MET BRUSSEL?

Brussel zou in het model van N-VA een “bijzonder statuut” krijgen. Het wordt dus geen aparte lidstaat van de confederatie België. De inwoners van Brussel zouden via een “Brusselkeuze” kiezen tussen Vlaanderen of Wallonië voor alle persoonsgeboden aspecten (gezondheidszorg, gezinsbijslag, pensioenen, invaliditeitsuitkering, werkloosheid, sociale bijstand,…). Brusselaars kiezen ook individueel of ze onder het Vlaamse dan wel het Waalse stelsel van personenbelasting vallen. Het zou dus perfect mogelijk zijn dat twee collega’s die dezelfde job doen bij dezelfde werkgever in Brussel voor hetzelfde brutoloon, door hun “Brusselkeuze” een verschillend nettoloon, pensioen, invaliditeitsuitkering of kinderbijslag zouden krijgen.

Elke dag pendelen er zo’n 250.000 Vlamingen en 140.000 Walen naar Brussel om er te gaan werken. Hoe de fiscaliteit er voor hen zou uitzien in een confederaal België, legt professor fiscaal recht aan de VUB, Michel Maus uit: “confederalisme heeft op fiscaal vlak een paar "onverwachte" perverse neveneffecten. Op fiscaal vlak moet men er zich van bewust zijn dat met het creëren van onafhankelijke deelstaten binnen het confederale België men de fiscaliteit eigenlijk gaat internationaliseren. Dit betekent dat men op fiscaal vlak Brussel en Wallonië ten aanzien van Vlaanderen op dezelfde voet moet gaan plaatsen als pakweg Nederland en Frankrijk. Vlaanderen zal hierdoor fiscaal dus met handen en voeten gebonden zijn aan de regels van de internationale fiscaliteit en dat heeft zo zijn gevolgen. Wie in Vlaanderen woont, maar in Brussel werkt bijvoorbeeld, riskeert dan dubbel belast te worden op zijn arbeidsinkomen, éénmaal in de woonstaat en éénmaal in de werkstaat. Deze dubbele belasting kan men oplossen door een dubbelbelastingverdrag te sluiten, maar volgens internationale fiscale principes moet het verdrag dan principieel voorzien dat enkel de werkstaat het inkomen kan belasten, en niet de woonstaat” (VRT NWS, 9 januari 2020).

Vlaanderen en Wallonië riskeren dus de belasting op het arbeidsinkomen van hun inwoners die in Brussel gaan werken, te verliezen. Een model waarbij de inwoners van Brussel moeten beslissen tussen een Vlaams of een Waals belastingsysteem, de “Brusselkeuze” van het N-VA-model, is volgens Prof. Maus vrij utopisch.

Brussel zou in het N-VA-model wel zelf vennootschapsbelasting mogen innen. Bedrijven die in Brussel of Wallonië een (verkoop)kantoor, winkel, etc. hebben, zullen de winst die door deze vaste inrichtingen wordt gemaakt, belast zien in op de plaats van de ligging van die vaste inrichting. Hierdoor dreigen Vlaanderen en Wallonië ook vennootschapsbelasting te gaan mislopen .

DE ECONOMISCHE VERWEVENHEID TUSSEN VLAANDEREN, WALLONIË EN BRUSSEL

Confederalisme betekent ook de volledige sociaaleconomische loskoppeling van Vlaanderen en Wallonië. Elk gebied zal zo haar eigen arbeidsvoorwaarden, taxatie en regelgeving kennen. Men mag echter de grote verwevenheid van Vlaanderen, Wallonië en Brussel in de Belgische economie niet onderschatten. Econoom Willem SAS : “De Nationale Bank heeft onlangs een studie gevoerd naar de verwevenheid van de Belgische economie. Aangezien de werkloosheidscijfers in Wallonië en Brussel hoger liggen dan in Vlaanderen, gaan mensen er soms van uit het ook twee economieën zijn. Dat klopt helemaal niet: heel veel bedrijven doen zaken aan de twee kanten van de taalgrens. Die verbondenheid is zeer intens. N-VA beweert dat het geen probleem is om daar een grens tussen te trekken, aangezien alle bedrijven aan Europese regelgeving moeten voldoen. Maar België is in de eerste plaats een diensteneconomie, en de dienstensector is helemaal niet zo goed gereguleerd door Europa. De EU houdt zich vooral bezig met goederen. Zo’n grens trekken zou zijn als met een mes in je eigen hart snijden en doen alsof er niets aan de hand is" (Knack, 30 december 2019).

We hebben de voorbije jaren allemaal kunnen zien hoe moeilijk het was om tot een akkoord te komen tussen de EU en het Verenigd Koninkrijk om de ééngemaakte markt te verlaten door de Britten. Jarenlang werd het Verenigd Koninkrijk daardoor politiek verlamd en was de maatschappij er diep verdeeld over de kwestie. En niet te vergeten de desastreuse economische impact ervan. En dat was nog maar voor het uit elkaar halen van een, in hoofdzaak, economische gemeenschap na 50 jaar integratie. De sociaaleconomische banden doorknippen die binnen België bestaan na bijna 200 jaar verwevenheid zal niet minder destructief zijn.

VOORBEELDEN VAN WERKENDE CONFEDERATIES?

Als voorbeeld van een werkende confederatie haalt de N-VA de Europese Unie (EU) aan. Daar zijn minstens 3 problemen mee. Onder meer het feit dat (1) de EU helemaal niet beantwoordt aan het confederale model dat de N-VA voorstaat en dat (2) zowel vriend als vijand vandaag moeten vaststellen dat de EU steken laat vallen, waardoor het moeilijk wordt ze als model naar voren te schuiven. Tenslotte, (3) is de EU, anders dan België, niet gekenmerkt door eenzelfde tweeledigheid onder de vorm van een Vlaams/Franstalig politiek spanningsveld.

De EU zonder meer als een confederatie omschrijven klopt niet. De EU is een hybride samenwerkingsverband dat zowel “intergouvernementele” elementen (men zou kunnen zeggen “confederale”), als “supranationale” elementen (men zou kunnen zeggen “federale”) bevat. De zgn. Kompetenz-Kompetenz (de bevoegdheid om te bepalen wie bevoegd is) ligt echter wel nog steeds bij de lidstaten, omdat zij zelf kiezen om al of niet bevoegdheden aan de Unie over te dragen. Bovendien hebben de lidstaten steeds het recht om zich eenzijdig uit de Unie terug te trekken (cfr. artikel 50 van het Verdrag betreffende de Europese Unie, dat door het Verenigd Koninkrijk ingeroepen werd en tot de Brexit leidde). Echter, in tegenstelling tot het Belgisch parlement uit het confederaal model van de N-VA, wordt het Europees parlement wél rechtstreeks verkozen. De EU kan ook wel degelijk wetgevende normen uitvaardigen die rechtstreeks van toepassing zijn op haar burgers (verordeningen), terwijl men net het gebrek aan deze mogelijkheid dikwijls beschouwt als een kenmerk van een confederatie. In bepaalde aangelegenheden geldt de unanimiteitsregel in de besluitvorming (eerder typisch voor een confederatie), terwijl in een groeiend aantal aangelegenheden via de meerderheidsregel beslist wordt (eerder typisch voor een federatie). Verder is er het Hof van Justitie van de Europese Unie dat waakt over de eenvormige toepassing van het Europees recht in de lidstaten. Anderzijds bestaan er geen echte Europese politieke partijen en is er geen enkele kiesomschrijving waarin de leden van het Europees Parlement verkozen worden die de landsgrenzen overschrijdt. In die zin zijn de Europese verkiezingen dus voor een stuk verkapte nationale verkiezingen. Dit zijn dan weer kenmerken die men eerder aan een confederatie zou toeschrijven.

Maar laat het duidelijk zijn: de EU is wel degelijk meer dan een confederatie, alhoewel ze (nog?) geen echte federatie is.

Ook België vertoont vandaag al verschillende kenmerken van een confederatie. Daar waar het in de Europese Unie net die confederale kenmerken zijn die het de Unie zo moeilijk maken om snel en daadkrachtig te besturen, is dat ook zo in ons land.

De bredere vraag vanuit dit alles is dan ook of confederalisme überhaupt wel een werkbare bestuursvorm is? Op de bijna 200 landen die er dit moment bestaan, is er geen enkele succesvolle confederatie. Ook als we naar de afgelopen 50 jaar kijken, zien we vooral veel instabiliteit en pogingen die faliekant zijn afgelopen:

Confederatie	Periode	Staten
Federatie van Arabische Republieken	1972-1977	Egypte, Syrië en  Libië
Arabische Islamitische Republiek	1974	Libië en Tunesië
Senegambia	1982–1989	Senegal en Gambia
Servië-Montenegro	2003–2006	Servië en Montenegro

Er is op dit moment in de westerse wereld geen enkele werkende confederatie. De laatste in Europa was Servië-Montenegro dat de Joegoslavische federatie verving. Deze confederatie viel echter al na 3 jaar uiteen door het éénzijdig opzeggen van het confederale verdrag door Montenegro in 2006.

Geregeld wordt er gerefereerd naar Zwitserland als voorbeeld van een hedendaagse confederatie. Dit is echter ofwel uit onwetendheid, ofwel uit kwade trouw. Want het hedendaagse Zwitserland is wel degelijk een federale staat. Zo staat bijvoorbeeld te lezen op de officiële website van de Zwitserse overheid dat Zwitserland de benaming ‘confederatie’ enkel nog gebruikt omwille van historische redenen. De kantons zijn al sinds 1848 geen onafhankelijke staten meer. Na een korte burgeroorlog werd in 1848 de confederatie omgevormd naar een federatie. Als federatie beschikt Zwitserland vandaag dan ook over een heel aantal typische federale kenmerken die wij zelfs in België niet allemaal hebben: federale partijen, federale media, een federale grondwet, een federaal grondwettelijk hof,… etc.

ARTIKEL 35 VAN DE GRONDWET

Geregeld duikt in discussies over confederalisme artikel 35 van de Belgische Grondwet op. Lid 1 van dit artikel bepaalt het volgende: “De federale overheid is slechts bevoegd voor de aangelegenheden die de Grondwet en de wetten, krachtens de Grondwet zelf uitgevaardigd, haar uitdrukkelijk toekennen.” Dit artikel heeft echter niets met confederalisme te maken. Artikel 35 van de Grondwet geeft wel de residuaire bevoegdheid aan de deelstaten, terwijl deze nu bij de federale overheid berust. In de meeste federaties is het toekennen van restbevoegdheden aan de deelstaten echter eerder de regel, dan de uitzondering. Zoals in Duitsland en in Zwitserland bijvoorbeeld. Maar dat maakt van deze landen dus hoegenaamd geen confederaties.

De uitvoering van artikel 35 zou ook niets veranderen aan het feit dat de grondwetgevende bevoegdheid zich op federaal niveau bevindt (de zgn. Kompetenz-Kompetenz).

Bovendien mag dit artikel dan wel al sinds 1994 in de Grondwet staan, maar het is nog niet in werking getreden. Daarvoor zou eerst nog een bijzondere meerderheidswet nodig zijn. Dat wil zeggen, een wet, aangenomen met een tweederdemeerderheid en een meerderheid in elke taalgroep (cfr. art. 4, lid 3, Grondwet). Het “activeren” van artikel 35 zou vereisen dat een limitatieve lijst wordt opgesteld van de federale bevoegdheden. Een politiek akkoord bereiken over zo'n lijst zal allesbehalve evident zijn. Zelfs áls men een politiek akkoord zou bereiken, dan nog is de activering van artikel 35 geen wondermiddel. Ook in landen als Duitsland en Zwitserland zijn er immers geregeld nog discussies over de bevoegdheidsafbakening. Artikel 35 van de Grondwet activeren is dus (1) geen mirakeloplossing en (2) maakt van België alleszins nog helemaal geen confederatie.

DE CONCLUSIE BIJ DIT ALLES?

Uit dit alles concluderen we dat de burger zich vooral niet mag laten misleiden door de verwarring die soms heerst in de Wetstraat over de ware betekenis van de term “confederalisme”. Een confederatie is immers slechts een (los) samenwerkingsverband tussen onafhankelijke staten. Confederaties zijn meestal geen lang leven beschoren. Nergens. Een confederatie is dan ook geen stabiele structuur. Het is meestal ofwel een tussenfase op de weg van onafhankelijkheid naar de vorming van een federatie, ofwel van een unitaire of federale staat naar volledige onafhankelijkheid. Een notoir voorbeeld van een confederatie die een federatie werd, zijn de Verenigde Staten van Amerika. De verschillende staten werkten er eerst samen op basis van de Articles of Confederation, maar al snel brokkelde de confederatie af door gebrek aan doelmatigheid en consensus, waarna men in 1787 een federale unie tot stand bracht.

Voor zover men de Europese Unie al als een confederatie zou beschouwen, geldt dat ook deze structuur geen stabiel gegeven is. De EU zal de komende jaren waarschijnlijk nog verder ontwikkelen naar ofwel méér, ofwel minder integratie. De EU zit dus op de wip.

De meest recente voorbeelden van confederaties vielen al na enkele maanden of jaren uiteen. Als er op zo’n 200 landen ter wereld, geen enkel hedendaags voorbeeld te vinden is van een stabiele en succesvolle werkende confederatie, waarom stelt N-VA dit dan voor?

Historicus Prof. Dr. Bruno DE WEVER stelde het volgende: “Het [Confederalisme] zal dienen als kader voor de onderhandelingen en compromissen over een nieuwe staatshervorming, een nieuwe stap in het langzaam uitkleden van de Belgische federale staat” (De Standaard, 23 januari 2016).

Jan JAMBON was zeer duidelijk over de bedoelingen van de N-VA in zijn openingscollege aan de UGent op 15 oktober 2019, waar hij zich het volgende liet ontvallen over separatisme: “daar is nog geen begin van een meerderheid voor, ook niet in Vlaanderen. Hoogstens 20 procent wil dat. Vandaag ligt dat dus niet op de onderhandelingstafel. Confederalisme kan de patstelling doorbreken. Maar in the long run is een onafhankelijk Vlaanderen de oplossing.”

In staten waar er meerdere bevolkingsgroepen of taalgemeenschappen leven, en dat is het geval in héél wat staten, wordt vaak gekozen voor federalisme als bestuursvorm. Het geeft de nodige autonomie aan de deelstaten , onder een centrale regering. Heel wat van de hedendaagse federaties zijn goedwerkende staten. En in heel wat landen werkt het federalisme prima met deelstaten waar uiteenlopende en zelfs tegengestelde politieke meerderheden het regionale bewind uitoefenen. Denk maar aan bijvoorbeeld Duitsland en de Verenigde Staten.

Laten we ook niet vergeten dat België nog maar vrij recent is omgevormd tot een federale staat. Sinds 1993 bepaalt onze Grondwet, na de 4^de staatshervorming, dat Belgische een federale staat is, samengesteld uit de gemeenschappen en de gewesten.

Men heeft echter altijd nagelaten om de fundamenten van het Belgische huis te versterken alvorens het verder te verbouwen. Dat verbouwen is ook een éénrichtingsverkeer geworden in die zin dat de Belgen nu al zes staatshervormingen achter de kiezen hebben, die telkens enkel maar de autonomie van de deelgebieden versterkten. Deze hervormingen hebben zeker niet altijd een efficiënter bestuur opgeleverd. Verder mist België, in tegenstelling tot andere federale staten, enkele nochtans essentiële centripetale mechanismen die de cohesie bevorderen. Dat is iets waar B Plus een oplossing voor wenst te bieden, onder meer door middel van de 8 principes die in ons Pact voor België staan. Uitgaand van de personen en instanties die dit Pact al hebben onderschreven, is het een representatief document. Het geniet immers een brede steun bij de politieke families die over het hele land vertegenwoordigd zijn, alsook in de ruimere samenleving.

Ons land heeft alle mogelijkheden om uit te groeien tot een volwaardige succesvolle federale staat. Dat moet het doel zijn. De kosten-batenanalyse van een confederaal avontuur helt over naar de negatieve zijde voor zowel Vlaanderen, Wallonië als Brussel. Confederalisme is geen oplossing. Het zou de kwaal integendeel net erger maken. Maar dat is voor sommigen precies de bedoeling.

Bronnen:

J.-F. ABBELOOS, “Het schone aan onze job is dat vandaag niemand tevreden is”, De Standaard, 15 oktober 2019.

F. AMEZ, "L'article 35 de la Constitution: un slogan, mais pas une solution miracle", Le Vif.be, 25 augustus 2020.

M. MAUS, "In een confederaal België riskeert de Vlaming dubbele belasting te betalen", VRT NWS, 9 januari 2020.

N-VA, "Confederalisme".

W. PAS, “Confederale elementen in de Belgische federatie”, Tijdschrift voor Bestuurswetenschappen & Publiekrecht, 2009/2, 67-84.

W. SAS, "Het geld is níét op", Knack.be, 30 december 2019.

T. ZWAENEPOEL, "België is nog geen confederatie, maar wel al verziekt door het confederale virus", Knack.be, 25 juli 2020.