LE VIF: Artikel 35 van de Grondwet: een slogan maar geen wonderoplossing

In een tijd waarin de coronaviruscrisis heeft aangetoond in welke mate de complexiteit van de Belgische staat de doeltreffendheid ervan ondermijnt, is het trendy om te pleiten voor eenvoudigere en efficiëntere instellingen. Men wenst een systeem dat duidelijker is, en beter in staat is om in te spelen op de fundamentele bestaansreden van de staat, namelijk het waarborgen van de vrijheid en veiligheid van zijn burgers. Hoe is het toch mogelijk dat zij die dit systeem nastreven op de vingers worden getikt?

Restbevoegdheden

In de flux van voorstellen ter verbetering van de werking van de Staat, wordt vaak verwezen naar een juridische curiositeit, namelijk artikel 35 van de Grondwet. Deze bepaling, die in 1993 tijdens de vierde staatshervorming werd ingevoegd (het zogenaamde "Sint-Michielsakkoord"), heeft tot doel de bevoegdheden van de federale overheid te beperken tot die welke haar uitdrukkelijk worden toegekend door een bijzondere wet. Dit is dan weer een wet die met een tweederde meerderheid van de Kamer van Volksvertegenwoordigers en de Senaat wordt aangenomen, met een gewone meerderheid in elke taalgroep. In institutioneel jargon wordt dit “het toekennen van restbevoegdheden (d.w.z. alle bevoegdheden die niet formeel aan een of andere wetgever zijn toegekend) aan de deelstaten” genoemd.

Zevenentwintig jaar later is artikel 35 vooral bekend omdat het nog steeds niet in werking is getreden. Dit komt omdat die beroemde bijzondere wet nog niet is aangenomen. Deze bepaling werd destijds als symbool voor de VU aangenomen, omdat diens stemmen nodig waren om de IVe staatshervorming goed te keuren. Maar zij druist wel in tegen de methode die de vorige staatshervormingen hebben gehanteerd. Immers, deze methode hield in dat de steeds grotere bevoegdheden die aan de gemeenschappen en de gewesten werden toegekend, zouden worden opgenomen in de bijzondere wet van 8 augustus 1980. Echter, het opstellen van een lijst van federale bevoegdheden komt neer op het herschrijven van het geheel van deze bijzondere wet, met als doel op te sommen wat er niét in staat. De moeilijkheidsgraad van deze oefening bracht de toenmalige premier, Jean-Luc Dehaene, ertoe om vanaf het begin te stellen dat artikel 35 waarschijnlijk nooit in werking zou treden.

De afgelopen jaren zijn er echter enkelen geweest, die deze spookbepaling van de Grondwet zien als de oplossing voor onze huidige problemen.

Confederalisme

Sommigen zien de activering van artikel 35 als een manier om hun droom van "confederalisme" te realiseren. De toewijzing van restbevoegdheden aan de deelstaten is echter op zich niet “confederaal”. Dit is het geval in de meeste federale staten; men kan zelfs zeggen dat België op dit gebied een uitzondering is. Dat de residuele bevoegdheid in handen van de federale overheid is gebleven, wordt verklaard door het historische hervormingsproces van de Belgische staat, dat geleidelijk aan van de unitaire naar de federale vorm is overgegaan. In Zwitserland, Duitsland en de Verenigde Staten zijn de restbevoegdheden in handen van de kantons, Länder of states; dit maakt van deze landen daarom nog geen confederaties. De stelling is hier voor alle duidelijkheid niét dat het toekennen van restbevoegdheden aan deelstaten, een goede of slechte zaak zou zijn. Wel om er eenvoudigweg op te wijzen dat deze maatregel op zich niets te maken heeft met de omvorming van België tot een confederatie.

Duidelijke verdeling van de bevoegdheden

Anderen zien artikel 35 als een middel om eindelijk een duidelijke en coherente verdeling van de bevoegdheden tussen de verschillende overheden die in ons kleine Koninkrijk naast elkaar bestaan, vast te leggen. Op puur theoretisch niveau lijkt het idee om, na veertig jaar onderhandelen en compromissen sluiten, van een wit blad te vertrekken, aanlokkelijk. Het biedt vooruitzicht op een wetgeving die de bevoegdheden volledig herschrijft, op een duidelijke en leesbare manier, zodat elke wetgever uiteindelijk een homogeen geheel van bevoegdheden krijgt, die meer dan één jurist en meer dan één burger zou aanspreken. Helaas gaat deze droom al snel in tegen de werkelijkheid.

Gemeenschappen of gewesten?

Een eerste obstakel voor de toekenning van restbevoegdheden aan de deelstaten, is een specifiek kenmerk van het Belgische federalisme, dat steunt op twee soorten deelstaten: gemeenschappen en gewesten. Aan wie van hen moet de bevoegdheid worden toevertrouwd om wetgeving te maken in zaken die niet in de toekomstige bijzondere wet zijn opgenomen? De keuze tussen de gemeenschapsoptie en de gewestelijke optie, waarover artikel 35 geen enkele aanwijzing geeft, zal onvermijdelijk een politieke keuze ten gunste van de gemeenschappen of de gewesten opleggen. Men kan zich nu al de moeizame compromissen voorstellen die deze keuze met zich meebrengt, ten eerste tussen Vlamingen en Franstaligen, en ten tweede tussen Walen en Brusselaars.

Van compromis naar compromis

Het tweede obstakel is het besluitvormingsproces zelf. Artikel 35 van de Grondwet bepaalt dat de wet tot vaststelling van de federale bevoegdheden moet worden aangenomen met een tweederde meerderheid, met inbegrip van een gewone meerderheid in elke taalgroep. Het verkrijgen van zo'n meerderheid, vooral in een parlement dat zo gefragmenteerd is als het nu is, vereist de medewerking van een groot aantal partijen in een compromis waarin iedereen zich zal moeten vinden. Het resultaat is waarschijnlijk een bijzondere wet die zeker nieuw is, maar die evenveel complexe compromissen bevat als de huidige bijzondere wet van 8 augustus 1980. Als er maandenlange politieke onderhandelingen nodig zijn om een dergelijk resultaat te bereiken, is het niet zeker dat het sop de kolen waard is.

Homogene bevoegdheidspakketten

Een derde obstakel houdt verband met het ingeroepen begrip “homogene bevoegdheidspakketten”. Dit begrip wordt al lang door nationalisten gebruikt om de steeds toenemende overdracht van bevoegdheden aan de gewesten en gemeenschappen te verantwoorden. Het idee van homogene bevoegdheden is echter fictie. Hoewel een vereenvoudiging van de verdeling van de bevoegdheden zeker mogelijk en wenselijk is, is het verkrijgen van een rigoureus homogeen pakket van bevoegdheden een utopie. Het homogener maken van een domein in de handen van het ene machtsniveau, betekent onvermijdelijk het uiteenvallen van een ander domein in de handen van een ander niveau. Een uitstekende illustratie van dit fenomeen is die van de kinderbijslag. Bij de zesde staatshervorming is deze bevoegdheid aan de Gemeenschappen (en aan de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie) toevertrouwd, zodat alle gezinsbeleid onder hetzelfde machtsniveau zou vallen. Daarbij is echter een verdere versnippering ontstaan, namelijk die van de sociale zekerheid, die vroeger volledig in handen was van de federale overheid en nu verdeeld is tussen de federale overheid en de gemeenschappen. In plaats van tevergeefs te streven naar het fata morgana van homogene bevoegdheden, zou het verstandiger zijn om toe te geven dat in een federale staat overlappende bevoegdheden onvermijdelijk zijn, en dat in een dergelijk geval het federale recht moet prevaleren.

Illusie

De toekenning van restbevoegdheden aan gewesten of gemeenschappen mag geen taboe zijn. In een volwassen federale staat is dit een onderwerp waarover moet kunnen worden gedebatteerd. Maar geloven dat het een wondermiddel is voor de Belgische problemen, is een illusie waar men snel van af moet.